Неправительственные организации Вьетнама: их роль в системе местного управления

Полный текст

Введение

Переход от традиционной к современной модели государственного управления, характеризующейся прежде всего открытостью, является сегодня главной целью правительственных реформ во многих странах мира [Nguyễn Trọng Bình 2018]. Одним из важнейших стратегических направлений в данном процессе становится стимулирование участия неправительственных организаций (НПО) в государственном управлении в целом и в местных органах управления в частности. Согласно западной политологии, что взаимодействие между властью и обществом, представляемым в первую очередь неправительственными организациями, является необходимым элементом государственного управления [Frederickson 1980; Denhardt et al. 2003; Jun 1994; Perri et al. 2002; Giddens 2013; Maitland 2003; Ostrom 2001].

Социально-экономические и административные реформы, начатые во Вьетнаме в 1986 г. с принятием политики Обновления, потребовали активной вовлеченности НПО в работу местных органов власти, поскольку это не только важное условие успешного управления, но и путь к построению и укреплению демократического общества. В статье предпринята попытка ответить на следующие вопросы: каково современное состояние НПО во Вьетнаме? насколько эффективно их участие в местном управлении?

Обзор вьетнамских НПО и литературы о них

Обзор НПО

Неправительственные организации, кроме основного – НПО, часто имеют другие определения – некоммерческие (в отличие от бизнес-организаций); третий сектор (в отличие от первого [правительство] и второго [рынок]); освобожденные от налогов (с особым налоговым режимом); волонтёрские организации; независимые организации. Суммируя все точки зрения, можно заключить, что НПО – это ассоциации, в том числе профессиональные союзы, частные (негосударственные) фонды; общественные и торговые объединения (например, кооперативы), образованные гражданами на добровольной основе. То есть в НПО действует самоуправление, они признаны законом и ведут свою деятельность самостоятельно и на добровольных началах, различными способами реализуя интересы собственных членов и общества в целом.

До Обновления (1986) во Вьетнаме не существовало НПО, но с началом реформ их количество резко выросло. Причин бурного роста НПО в этот период было немало: 1) развитие рыночной экономики создало важную социально-экономическую основу для деятельности НПО; 2) построение рациональной модели взаимосвязей между правительством, рынком и обществом стало важной политической базой для появления и развития некоммерческих организаций; 3) возросла ответственность правительства перед обществом за предоставление государственных услуг при одновременном ограничении их финансирования, что потребовало усиления роли медиаторов в управлении обществом; 4) потребности населения в разного рода государственных услугах настолько выросли, что для их удовлетворения стали привлекать НПО; 5) развитие НПО во Вьетнаме объясняется также необходимостью повышать эффективность участия населения в общественном диалоге. По мнению американского политолога Роберта Патнэма [1993], развитие НПО благотворно сказывается на развитии социального капитала и эффективности народного участия в развитии страны, хотя российская политология придерживается иного взгляда.

Таким образом, за период Обновления во Вьетнаме наблюдалось очень быстрое развитие НПО. Не учитывая международных (сейчас в СРВ действует более 900 МНПО), в настоящее время в стране есть около 500 НПО на общенациональном уровне, 4 тыс. – на провинциальном уровне, 10 тыс. – на уездном и общинном уровнях; структурно среди них 1800 занято в области науки, окружающей среды, здравоохранения и образования. Имеется 150 профессиональных объединений, а также более 140 тыс. общинных организаций [Nguyễn Đăng Long 2021].

Исследование НПО

В последнее время многие вьетнамские учёные занимаются исследованием отечественных НПО. Буй Тхе Кыонг [2005] не даёт определения НПО, но замечает, что их можно назвать общественными или некоммерческими организациями. Это не государственные и не коммерческие, а добровольные организации. Нгуен Кхак Май [1996] так классифицирует вьетнамские НПО: 1) народные организации как часть вьетнамской политической системы; 2) массовые объединения. Он также утверждает, что перед массовыми объединениями стоят четыре задачи: участие в защите общества и его развитии, саморазвитие, самообразование и социальное регулирование. Тханг Ван Фук [2002] называет три типа НПО во Вьетнаме: 1) народные организации, активно создаваемые Компартией Вьетнама для сплочения масс, такие как Отечественный фронт, профсоюзы, Союз вьетнамских крестьян и т.д.; 2) такие социально-политические организации, как Вьетнамский союз научно-технических ассоциаций; 3) НПО, возникшие в период Обновления. Фам Ван Дык [2018] пишет, что НПО создаются на принципах добровольности и самоуправления, действуют согласно уставу или правилам, определённым государством, членами НПО и т. д. НПО участвуют в государственном и общественном управлении, а также в защите законных интересов своих членов.

Нгуен Минь Фыонг [2006] обращается к функциям НПО во Вьетнаме, которые определяет как (1) канал передачи правительству мнений и чаяний народа; (2) участие совместно с правительством в планировании государственной политики, её проведении и мониторинге; (3) общественная критика проводимой политики и контроль квалификации и поведения государственных служащих в целях борьбы с бюрократизмом и коррупцией и повышения эффективности работы правительства; 4) стимулирование возможностей, динамичного развития и инициатив всех слоёв населения, участие в таких сферах, как образование, здравоохранение, культура, наука, защита окружающей среды и т.д.

В целом исследования НПО во Вьетнаме охватывают три главных аспекта: 1) выработка определения НПО, 2) классификация НПО, 3) изучение функций и роли НПО в государственном управлении, равно как и в других сферах жизни общества. Однако стоит отметить отсутствие исследований об участии вьетнамских НПО в местном управлении. В данной статье предпринята попытка заполнить этот пробел, представив обзор и оценку участия НПО в местном управлении по шести направлениям: 1) доступ к информации, 2) политические инициативы, 3) общественная критика, 4) самоуправление и социальная автономия, 5) общественный контроль, 6) сотрудничество НПО с местными органами власти в сфере государственных услуг.

Методы и данные

Кроме изучения документов и нормативной базы, в работе использован метод социологического опроса для сбора данных об участии НПО в местном самоуправлении. В рамках исследования получены и обработаны результаты по шести вышеуказанным направлениям. Опрос проводился в 2021 г., в нём участвовали 6 000 респондентов из 15 провинций и городов Вьетнама, в числе которых были как руководители НПО (5 000 респондентов), так и обычные граждане (1 000 респондентов).

Провинции и города, в которых проводился опрос, расположены в разных регионах Вьетнама, в том числе: север равнинной части и предгорье северо-запада (провинции Шонла и Хоабинь); дельта Красной реки и северо-восточное побережье (столица Ханой и провинция Тхайбинь); север центральной части страны (провинции Тханьхоа и Хатинь); южное побережье центральной части (провинция Ниньтхуан и г. Дананг); плато Тэйнгуен (провинции Ламдонг и Зялай); юго-восток (провинция Биньзыонг и г. Хошимин); юго-запад (провинции Донгтхап и Камау, город Кантхо). Для проведения опроса в каждой провинции или городе были случайным образом выбраны пять уездов или районов, в каждом уезде или районе – шесть общин. Общее количество случайно выбранных для исследования общин составило 450.

Для двух разных групп респондентов использовалось два типа анкет. С помощью 5 000 анкет для руководителей НПО на низовом уровне оценивалось их участие в местном самоуправлении по шести аспектам: 1) доступ к информации, 2) политические инициативы, 3) общественная критика, 4) самоуправление и социальная автономия, 5) общественный контроль, 6) сотрудничество НПО с местными органами власти в сфере государственных услуг. По каждому направлению вопросы были разработаны таким образом, чтобы был ясен объём, выраженный в процентах, и форма (например, форма доступа к информации). Так, в отношении доступа к информации вопросы были разработаны для изучения таких аспектов, как доступ к информации о стратегиях местного развития; о главных направлениях местной политики; о планах местного развития; о проектах местного развития; об использовании земельных ресурсов; о состоянии бюджета.

Для изучения формы доступа НПО к информации руководители должны были, к примеру, ответить, получают ли они доступ к информации через средства массовой информации или интернет-портал местных органов власти. Что касается политических инициатив, вопросы были составлены таким образом, чтобы выяснить, выдвигали ли их участвующие в опросе НПО, и если выдвигали, то в каких областях и какими средствами они эти инициативы реализовывали. То же самое было применено к другим областям исследования. 1 000 анкет для обычных граждан были разработаны в основном для того, чтобы увидеть уровень участия людей на низовом уровне в группах самоуправления.

Результаты и выводы

Доступ к информации

Уровень доступа к информации, предоставляемой местными органами власти, служит как критерием степени прозрачности их деятельности, так и важной базой для участия НПО в местном управлении. Следовательно, только полный доступ к информации может обеспечить эффективное выполнение таких функций НПО, как политическая инициатива, общественная критика и мониторинг. С другой стороны, если НПО имеют полный доступ к информации от местных органов власти, то они получают возможность доводить эту информацию до своих членов, тем самым выполняя пропагандистские функции. Ответы руководителей НПО об уровне и формах доступа к информации приведены в табл. 1.

Таблица 1. Уровень и формы доступа НПО к информации

Источник: по данным опроса, проведённого автором в 2021 г.

Полученные результаты свидетельствуют, что уровень доступа НПО к информации о стратегиях местного развития, главных направлениях политики и планах местного развития относительно высок. Однако степень доступа НПО к информации о проектах развития, использовании земельных ресурсов и бюджета всё еще отстаёт (соответственно 30, 26 и 25%). Что касается форм доступа к информации, то использование местными органами власти интернет-порталов и других цифровых платформ для информирования общества, а также прямого информирования организаций, в том числе НПО, не вполне удовлетворяет респондентов. Таким образом, власти на местах должны уделять больше внимания созданию так называемых цифровых органов управления для более качественного информирования общества.

Обзор политических инициатив

Политическая инициатива – одна из форм участия НПО в местном самоуправлении, она предполагает, что неправительственные организации активно выдвигают собственные инициативы, предлагая местным органам власти новые, пересмотренные или скорректированные политические ходы [Nguyễn Trọng Bình, Nguyễn Thị Ngọc Anh 2019]. НПО выражают интересы граждан, в том числе и через выдвижение политических инициатив, поэтому местные власти должны придавать им важное значение – это положительно скажется на отчётности и ответственности органов местного самоуправления, а также сделает их более отзывчивыми. Политика и действия местных властей отражают волю народа. Результаты опроса о политических инициативах НПО представлены в табл. 2.

Таблица 2. Политические инициативы НПО и способы их выдвижения

Источник: по данным опроса, проведённого автором в 2021 г.

Результаты опроса показывают, что большинство респондентов (85%) считают, что местные власти откликаются на политические инициативы НПО. Тем не менее 64% руководителей НПО, судя по ответам, не выдвигали политических инициатив. В основном выдвинутые предложения касаются политики местного развития, в частности выделяются проекты развития и приоритеты при их отборе. Проект развития и обновления работы по предоставлению государственных услуг органами местного самоуправления не получил должного внимания.

Общественная критика

Общественная критика со стороны НПО подразумевает, что в фундаменте неправительственных организаций заложены теория и практика права народа обсуждать, оценивать, выражать своё мнение и давать рекомендации по работе местных органов власти. Общественная критика играет конструктивную роль в политическом процессе, что тоже является важным условием демократического управления [Jun 2007]. Если НПО серьезно подходят к общественной критике, а местные власти получают от них обоснованные замечания, это только способствует более эффективной политике последних. Результаты опроса по общественной критике со стороны НПО представлены в табл. 3.

Таблица 3. Общественная критика со стороны НПО и её методы

Источник: по данным опроса, проведенного автором в 2021 г.

Из результатов данного опроса явствует, что имеющейся критики со стороны НПО пока недостаточно: всего 50% респондентов сообщили, что возглавляемая ими организация выступала с общественной критикой. С другой стороны, критика со стороны НПО сосредоточена в основном на проектах, не имеющих реального значения (51%), тогда как критике важных политических проектов, таких как долго- и среднесрочные программы развития, планы развития, годовой бюджет, не уделяется должного внимания. Что касается методов и форм общественной критики, то такие формы, как сбор откликов от членов НПО, других организаций и частных лиц, а также организация прямого диалога НПО с местными властями, не получили должного развития.

Общественный контроль

Общественный контроль со стороны НПО означает мониторинг, выявление, анализ, оценку деятельности и выработку рекомендаций для органов местной власти и конкретных государственных служащих с целью выполнения политических задач и соблюдения закона. Органы местного самоуправления находятся под многосторонним контролем. Существует внутренний контроль, контроль со стороны выборных органов, судебных властей, партийный контроль, контроль со стороны НПО и граждан. Всесторонний контроль со стороны НПО, относящийся к категории общественного контроля, положительно влияет на ответственность органов местной власти [Rosenbloom et al. 2008]. Результаты опроса о контроле, осуществляемом НПО, представлены в табл. 4.

Таблица 4. Контроль со стороны НПО и его проведение

Источник: по данным опроса, проведённого автором в 2021 г.

Полученные результаты свидетельствуют, что наибольшее внимание НПО уделяли контролю строительных и ремонтных работ, тогда как мониторинг выполнения проектов развития, а также контроль поведения и качества работы местных органов власти, соблюдения демократических принципов, расходования государственных средств остались без должного надзора. Реагирование органов местной власти на замечания нельзя считать удовлетворительным, поскольку лишь 20,17 % респондентов считают, что мнения и рекомендации НПО были восприняты положительно.

Социальная автономия и самоуправление

Правильное управление не столько удовлетворяет все потребности граждан, сколько создает необходимые условия для реализации их способностей [Zhang Cheng Fu 2014]. Социальное самоуправление – это форма управления, в центре которого граждане и НПО, при котором в рамках организации или района граждане и НПО могут самостоятельно решать общественные вопросы. Социальное самоуправление НПО в системе местного управления во Вьетнаме в основном проявляется в трёх главных аспектах: 1) организация волонтёрского движения и волонтёрской деятельности для решения социальных проблем, 2) пропагандистская и просветительская работа с членами НПО и на местах, 3) организация самоуправления на местах. Результаты опроса представлены в табл. 5.

Таблица 5. Социальная автономия и самоуправление

Источник: по данным опроса, проведённого автором в 2021 г.

Полученные результаты свидетельствуют, что организация волонтёрских движений, пропагандистская и просветительская работа, наряду с созданием самоуправляемых групп на низовом уровне, являются приоритетными направлениями деятельности для всех НПО. Таким образом социальное самоуправление НПО занимает свое место в системе органов местного управления. Хотя подобная форма участия в управлении имеет много плюсов, она требует дальнейшего совершенствования. Поскольку доля членов, участвующих в волонтерском движении, получающих информацию через НПО, входящих в самоуправляемые группы и т.д., судя по ответам респондентов, пока не так велика, как хотелось.

Сотрудничество местных органов власти и НПО в сфере государственных услуг

Согласно традиционному взгляду, граждане – простые пользователи государственных благ и услуг, пассивные реципиенты правительственных решений. Современная точка зрения состоит в том, что граждане являются и объектами, и субъектами местного управления. Одним из важных аспектов партнёрства личности и общества является сотрудничество органов местного самоуправления и НПО. Используя систему контрактов, государство субсидирует оказание общественными организациями, в частности НПО, государственных услуг в сотрудничестве с органами местного самоуправления. Таким образом, НПО, помогая государству закрыть имеющиеся ниши, способствуют быстрому и эффективному решению проблем, сокращению расхода государственных средств органами местного управления, развитию самоуправления общества, а также повышению качества государственных услуг [Nguyễn Trọng Bình 2021]. Проводя политику «максимальной социализации» и «зачастую перекладывая работу правительства на НПО, превращая оказание государственных услуг в отдачу приказов» [Đảng Cộng sản Việt Nam 2021], местные власти изначально понимали выгоду от сотрудничества с НПО в сфере оказания государственных услуг. Однако степень их сотрудничества с «проправительственными» НПО¹ отличалась от сотрудничества с остальными. Результаты исследования этого вопроса представлены в табл. 6.

Таблица 6. Сотрудничество органов местного управления и НПО в сфере государственных услуг

Источник: по данным опроса, проведённого автором в 2021 г.

Результаты опроса показывают, что органы местного управления изначально сотрудничали с НПО в сфере государственных услуг через заключение контрактов, предоставление субсидий, а также оказание государственных услуг со стороны НПО. Однако сотрудничество органов управления и НПО по оказанию государственных услуг пока ограниченно, особенно, судя по ответам респондентов, в сфере заключения контрактов и получения услуг со стороны НПО. Таким образом, между политикой «максимальной социализации» и реальным сотрудничеством органов местного управления и НПО в оказании государственных услуг всё ещё существует огромный разрыв. Кроме того, степень сотрудничества органов местного управления с «проправительственными» и прочими НПО различается. В частности, «проправительственные» НПО получают более значительные субсидии от местных органов управления, чем другие НПО.

Приведённые результаты свидетельствуют, что НПО обрели определённую роль в местном управлении во Вьетнаме, особенно в сфере самоуправления и социальной автономии на низовом уровне. Преимущества и вклад участия НПО в местное управление отчасти отражают содержание и результаты преобразования модели местного управления во Вьетнаме – от «руководства органом местного управления» к «современному местному управлению». Тем не менее для расширения участия НПО в местном управлении возможности далеко не исчерпаны, особенно в сфере государственной политики развития, контроля и сотрудничества с правительством в обеспечении местного управления. Другими словами, НПО ещё не вполне играют ту роль, которая требуется для политических инициатив, социальной обратной связи, контроля и оказания общественных услуг.

Выводы и рекомендации

Реформа органов местного управления, направленная на создание «сконцентрированного на гражданах», «рыночного», «социального» управления, осуществляется во Вьетнаме последние 35 лет политики Обновления. Однако, несмотря на введение современной модели местного управления, остаётся немало поводов для дальнейшего реформирования и совершенствования органов местной власти. Найти нужный подход, обеспечивающий активное и действенное взаимодействие органов местного управления, рынка и общества, в котором центральную роль играют неправительственные организации, – одна из важнейших задач Вьетнама в настоящем и будущем.

Перестройка, нацеленная на создание открытой модели местного управления в сегодняшнем Вьетнаме, требует инновационных преобразований. Открытость местных органов власти прежде всего обусловлена информационной прозрачностью, лояльным отношением к советам и критике, участием общества, коллективным управлением и самоуправлением, социальной автономией. В контексте цифрового общества организация открытого управления невозможна без так называемого цифрового правительства. Руководство государственного сектора, действуя в «административном» режиме, обязано «смотреть наружу», чтобы понять, как наладить широкое взаимодействие и обмен информацией с гражданами, общественными организациями и налогоплательщиками. Для этого, по мнению Р. Смита, необходимо, чтобы лидеры и руководители государственного сектора развивали у себя такие компетенции, как интерактивное общение, умение гибко взаимодействовать со всеми заинтересованными сторонами и особенно коммуникативные навыки [Smith 2004].

Расширение участия НПО в местном управлении также требует реформирования органов местного управления в направлении гласности и прозрачности; проведения институциональной реформы по созданию широких возможностей для участия НПО в развитии государственной политики (инициативы, рекомендации, критика и т.д.); осуществления мониторинга работы местных органов власти; сотрудничества с ними в предоставлении государственных услуг; расширения общественного самоуправления. Прежде всего, органам местного управления надо создать благоприятные условия для развития и нормальной работы НПО, а также активно сотрудничать с ними. Иногда сами НПО совершают просчеты. Более того, как показывает опыт отдельных стран, при несоблюдении законов деятельность некоторых НПО может иметь негативные последствия. Поэтому развитие и расширение роли НПО на местах должны быть неразрывно связаны с сильным и мудрым государственным руководством.. Кроме того, сами НПО должны совершенствовать свою деятельность и добросовестно нести взятую на себя социальную ответственность.

¹ «Проправительственными» НПО автор называет организации политической системе Вьетнама, имеющие тесные связи с правящей партией и государством, исполняющие роль политической основы правящей партии и правительства. В настоящее время имеется шесть таких НПО: Отечественный фронт Вьетнама, Союз коммунистической молодежи Хо Ши Мина, Союз женщин Вьетнама, Союз вьетнамских крестьян, Конферерация вьетнамских профсоюзов и Союз ветеранов войны. Российские исследователи относят эти организации, сформированные задолго до реформ Обновления, не к западной категории НПО, а к традиционным общественным движениям, характерным для соцстран [Мазырин 2007]. Фактически они отличаются по критериям и миссии от НПО западного образца. – Прим. ред.

Об авторах

Чонг Бинь Нгуен

Автор, ответственный за переписку.
Email: trongbinh1234z@gmail.com
ORCID iD: 0000-0001-6009-4983

к. н. (государственное управление), ст. препод.

Список литературы

Дополнительные файлы