The improvement of state governance to promote economic growth in Vietnam

Full Text

Вступление В течение прошедших более трех десятилетий международные организации, такие как Всемирный банк (WB), заявляли, что проблемы отсталых экономик имеют глубокие корни, состоящие в «кризисе управления»[19]. Однако модели экономического управления, навязанные извне, - типа рыночной модели в духе «Вашингтонского консенсуса» - обычно не дают положительных результатов из-за разницы между «формой» и «функцией» внедряемых институтов, т.е. между принятыми законами, регламентами, определяющими принципы работы, и возможностью исполнения, эффективностью этих норм. Во многих странах, от Латинской Америки до Африки, хотя уже внедрены типичные, образцовые рыночные институты и могут применяться «самые лучшие практики» в мире, достигнутые результаты, как правило, далеки от пожеланий «учредителей» и финансовых доноров, поскольку они не заботятся о воспитании необходимых компетенций для управления этими институтами [Sub-Saharan Africa 1989]. При государственном управлении административный аппарат, экономика и общество сотрудничают и взаимодействуют как единое целое. Поэтому хорошее управление является важным условием для того, чтобы современная рыночная экономика функционировала в соответствии с принципами и нормами рынка. К основным характеристикам такого управления относятся обеспечение участия граждан; справедливого рассмотрения дел, исполнительской дисциплины; действенность правовой системы; отсутствие коррупции и т.д. При этом рыночная экономика - лишь объект, а более рациональное управление (воплощающее такие ценности, как прозрачность, подотчетность, участие и др.) - одновременно и средство, и искомая цель общества. Данное исследование посвящено выявлению препятствий на пути институциональных реформ в экономике Вьетнама и формулировке политических рекомендаций, призванных помочь выработке «креативного» государственного управления, которое обеспечит устойчивый экономический рост на перспективу. Узкие места управления в ходе институциональных экономических реформ во Вьетнаме На протяжении более 30 лет политики обновления, при наличии множества достижений в социально-экономическом развитии, качество государственного управления улучшалось очень медленно. ВБ дает низкие оценки различных компонентов управления во Вьетнаме, таких как право голоса и подотчетность, качество принимаемых решений, и эти оценки почти не улучшались в течение последних 15 лет [Worldwide Governance Indicators: 20.03.2017]. Качество и эффективность решений - один из важных показателей, отражающих состояние институциональной системы. Хорошее регулирование может помочь сделать бизнес-среду более благоприятной и свободной, преодолеть «провалы» рынка и обеспечить равную конкуренцию. Напротив, система дублирующих друг друга, сложных правил может стать тяжелым бременем, препятствовать хозяйственной деятельности предпринимателей и в то же время быть благоприятной средой, порождающей коррупцию и политические интриги. Типичный пример: бизнес-сообщество Вьетнама все еще сталкивается со сложными административными формальностями, контролем и проверками со стороны государственных органов[20]. Отечественные предприятия по-прежнему вынуждены нести бремя неофициальных расходов[21], не говоря о запутанности и затягивании административных процедур. Всемирный банк в своем Обзоре деловой среды в 2017 г. поставил Вьетнам на 82-е место среди 190 экономик - впереди таких стран региона, как Индонезия, Филиппины, Лаос, Камбоджа, Мьянма, Индия. По критерию «легкости ведения бизнеса» Вьетнам улучшил свой показатель по сравнению с 2016 г., когда находился на 91-й позиции. Однако он отстает по таким критериям, как сроки открытия бизнеса (121-е место, ниже, чем в 2016 г.); собираемость налогов (167-е место), процедура банкротства (125-е) [Doing Business: 10.03.2017]. С момента, когда Вьетнам стал в 2007 г. официальным членом Всемирной торговой организации (ВТО), практика показала сложное соотношение между экономическим подъемом и институциональными реформами, включая совершенствование государственного управления. С целью вступления в ВТО Вьетнам усовершенствовал своё законодательство, приведя его в соответствии с международными стандартами. В течение краткого времени Национальное собрание СРВ приняло 29 важных правовых документов, такие как Закон о торговле, Закон об инвестициях, Закон о предпринимательстве, Закон о земле, Таможенный кодекс, Закон о банковской деятельности, Закон о страховании, Закон о труде, Морской кодекс, Закон о гражданской авиации, Закон о нефти и газе, Налоговый кодекс и др. Однако, также начиная с 2007 г., темпы экономического подъема Вьетнама замедлились, возникла высокая угроза макроэкономической дестабилизации. Усилия, затраченные в этот период на улучшение институциональной среды, почти не помогли ускорить выработку новой модели роста и реструктуризацию экономики. Хотя в течение почти 10 лет много говорилось о необходимости более активно осуществлять переход к рыночной экономике, но на практике, по оценке международного «Фонда Наследие», показатель экономической свободы во Вьетнаме мало изменился[22]. Это показывает, что 95% предпринимателей (порядка 0,5 млн зарегистрированных предприятий и нескольких миллионов малых семейных хозяйств), очень ограниченно влияют на выработку правил игры во Вьетнаме [Statistical Yearbook 2016: 261, 315, 408]. Благодаря результатам экономического подъема во Вьетнаме возникли и ныне быстро растут средние слои. В отличие от зажиточной верхушки, средний класс по-прежнему сталкивается со многими неотложными проблемами, связанными с условиями работы, уровнем доходов, качеством образования и медицинского обслуживания, возможностями участия в общественной жизни и т.п. По сравнению с бедными и смежными слоями, представители которых в основном заботятся о своем выживании, не имея возможности решения иных насущных проблем, средние слои более требовательны, больше способны выражать свои пожелания и разрешать их. Одновременно с возникновением и усилением средних слоев под влиянием технологической революции стали распространяться сетевые ресурсы типа Фейсбук, позволяющие быстро осуществлять межличностные связи и обмен информацией. Два фактора - средний класс и социальные информационные сети - возникли во Вьетнаме почти одновременно, тесно взаимодействуют и оказывают растущее с каждым днем влияние как на процесс выработки правил игры, так и на способы ее ведения, которые должны быть легальными и прозрачными [Nguyễn Quang Thuấn: 02.2017]. В части «способов игры» создание базовых институтов рыночной экономики было необходимым, но недостаточным, Вьетнам нуждался в дополнительных институтах, в первую очередь имеющих переходный характер, с тем чтобы ускорить переход к новой модели роста, преодоление отставания в развитии от впереди идущих стран. Дальнейшее использование старой модели роста, которая опирается на мобилизационные механизмы, капитал, природные и трудовые ресурсы, будет недостаточным для того, чтобы помочь вьетнамской экономике преодолеть «ловушку среднего дохода» и пойти дальше, поскольку эти ресурсы ограничены. Более того, Вьетнам может попасть в «ловушку подряда и сборки», которая поставит его на еще более низкий уровень, чем «ловушка среднего дохода» [Báo cáo chính sách: 12.2014]. Поэтому стоит двойная задача: усовершенствовать основные институты рыночной экономики и одновременно создать специфические механизмы новой модели роста, поощряя внедрение новых технологий, стимулируя инновации, чтобы не оказаться отброшенными назад из-за быстрых перемен в мире и углубления интеграции. Ввиду этого нового требования распределение обязанностей и координация действий между субъектами приобретает с каждым днем все большее значение. Они должны обрести форму, например, тесного и скоординированного взаимодействия между участниками одной производственной сети, внутри межотраслевых комплексов. Также необходимо наладить координацию между предпринимателями, вузами, научно-исследовательскими институтами и государством, чтобы преодолеть ситуацию, когда местные предприниматели не в силах решить элементарные повседневные вопросы, при том, что государство по-прежнему тратит значительные средства на прикладные исследования, не находящие практического применения. Важно и тесное сотрудничество между предпринимателями, имеющими обширные финансовые и технологические ресурсы, крестьянами, имеющими землю, и государством, играющим роль связующего моста между ними. Это помогло бы развитию высокотехнологичного сельского хозяйства и сетевого производства аграрной продукции... Для того, чтобы «игроки» сотрудничали и добивались долгосрочных дивидентов, а не использовали друг друга ради краткосрочной выгоды, все институты должны иметь толерантный характер, т.е. не отвергать кого-либо и не создавать односторонних преимуществ кому-либо в процессе выработки и осуществления правил игры. Внутри самого государственного сектора также необходимо осуществлять постоянную координацию между министерствами и отраслями, центром и местными органами для эффективной реализации стратегических установок партии в деле ускоренного, устойчивого, имеющего инклюзивный характер роста экономики. Последовательное выполнение обязательств - неотложное требование к государству в отношении правил ведения «игры», поскольку оно одновременно выступает и в качестве законодателя «игры», и одного из «игроков». Только так можно обеспечить эффективность институтов и политики. Частые изменения в политической практике, вызванные низким качеством принятых решений или конъюнктурным подходом, снижают эффективность системы управления и доверие к ней. Стимулирование равноправной предпринимательской среды, не дающей преимуществ государственному бизнесу, требование к нему соблюдать рыночную дисциплину также является необходимым и последовательным обязательством государства, чтобы обеспечить рост доверия со стороны рынка. Обеспечение доверия субъектов («игроков») - важный фактор эффективного выполнения правил игры. Реальность показывает, что за более 30 лет политики обновления жизнь населения улучшилась, а вьетнамское общество стало более цивилизованным, социалистическая демократия достигла заметного прогресса. В то же время вызывает беспокойство тенденция снижения доверия населения. В социальном отношении это вызвано растущим неравенством, прежде всего, увеличивающимся день ото дня разрывом в доходах между квалифицированным и неквалифицированным трудом, государственными кадровыми работниками, служащими и простыми людьми, между предпринимателями, исповедующими стяжательство и блат, и наемными рабочими... Наряду с этим налицо снижение качества работы государственного аппарата и чиновников. Следствием чего является распространение не только коррупции, растрат, но и практики предоставления преференций, привилегий и исключительных прав влиятельным экономическим группам. Это наносит ущерб более слабым слоям, не имеющим права голоса и полноценного участия в выработке и реализации политики. Ключевой причиной снижения общественного внимания к успехам и концентрации его на причинах, тормозящих сегодня процесс развития страны, ведущих к падению доверия общественности, служит недостаток прозрачности, открытости политических процессов, неравное распределение общественных благ, низкий уровень ответственности за исполнение решений. Поэтому надо строить управление на основе принципов прозрачности, строгого выполнения решений, участия граждан, чтобы их интересы учитывались в первую очередь и их выгода была целью, к которой стремится госаппарат. Повышение уровня прозрачности является тем ключом, который помог бы Вьетнаму подтянуть качество государственного управления, поднять ответственность за исполнение решений и участие населения в политическом процессе. В стране в настоящее время сложились благоприятные возможности для осуществления этих требований благодаря следующим факторам: - углубление международной интеграции, участие в соглашениях о свободной торговле нового поколения, что способствует продолжению реформ и совершенствованию рыночных институтов в направлении их модернизации и соответствия международным стандартам; - быстрые технологические сдвиги, которые несет четвертая промышленная революция, особенно в сфере ИТ, распространение социальных сетей и др., что позволяет создавать инструменты общественного контроля над политикой и действиями госчиновников; - общественные изменения, а именно расширение средних слоев, процесс урбанизации, выдвигающий строгие требования по повышению качества социального обслуживания, реформированию институтов, прежде всего, их прозрачности, вопросам политического участия, общественного оппонирования; - усилия по развитию и совершенствованию партии, выработке механизмов работы государства и правительства, отвечающих прогрессивным стандартам, таким как справедливое, созидательное развитие и деятельность в интересах народа, предпринимателей, которые определяют ход коренных реформ в стране и выбирают их направления. Вьетнам должен не только активнее использовать благоприятные факторы для успешной перестройки управления в качестве основы совершенствования ведущих институтов рыночной экономики, но и нарабатывать опыт управления инновационным развитием в целях ускоренного создания специфических институтов для новой модели роста. Управление инновационным развитием должно гарантировать следующие принципы: 1) эффективное урегулирование провалов рынка, воздействие на процесс перераспределения доходов в целях защиты бедных и обездоленных; 2) активное развитие общества среднего достатка; 3) улучшение исполнительской дисциплины, координации и взаимодействия социально-экономических субъектов в целях повышения эффективности соблюдения правил игры; 4) поощрение и взращивание инноваций при одновременной поддержке и освоении новейших правил игры. Креативное правительство является частью созидательного государственного управления. Модель «справедливого, созидающего, эффективного, служащего народу и бизнесу» правительства подразумевает внедрение наилучших методик и направлений деятельности для восстановления и укрепления доверия масс, т.е. решения проблемы, больше других тормозящей сегодня действенность государственных институтов. Для осуществления установки на «справедливость, созидание, действенность» необходимо сочетать 1) стратегический взгляд и политическую решимость высшего руководства продолжать реформы, 2) справедливость и способность к действиям всех уровней власти, 3) эффективное использование специалистов-технократов, вырабатывающих стратегические прогнозы относительно главных тенденций развития общества, а также дающих оценки и предлагающих для этого решения прорывного характера в условиях изменчивого мира. Некоторые направления политики в предстоящий период Сделать работу административного аппарата прозрачной и подотчетной общественности. Для этого нужно активно внедрять и расширять во всех сферах элементы электронного, цифрового правительства в целях сокращения и модернизации административных процедур, ограничения проявлений коррупции, повышения прозрачности этой работы и получения отклика граждан на нее. Неотложно требуется накапливать и формировать открытую базу данных для повышения возможностей доступа граждан к информации о процессе принятия решений, вырабатывать единую процедуру выполнения административных процедур в электронной форме, преодолевать несогласованность при исполнении государственными органами принятых решений. Важно создавать механизмы непрерывного диалога (с населением. - Ред.) с целью контроля за работой общественной администрации, преодоления ограничений и недостатков в исполнительской работе [Diễn đàn kinh tế 2016: 115]. Этот диалог необходимо выстраивать, используя средства электронной связи, в т.ч. официальные веб-сайты второго поколения (социальные блоги и сети), чтобы население могло участвовать в процессе выработки решений и оппонирования политике, вести контроль над административной деятельностью и процессом реализации политики. На этой основе предстоит выстроить модель электронной демократии, повышать возможности взаимодействия с властями каждого человека и всего сообщества, преодоления барьеров географического, социального расслоения и иного неблагоприятного характера, сплочения тех, кто вынужденно оказался вне этого процесса. Усиливать гарантии принципа независимой деятельности подразделений государственного аппарата, занятых аудиторской и ревизионной работой, центрального банка, органов планирования и т.п. Предавать гласности данные аудиторских и финансовых докладов министерств и ведомств, местных властей. Выстраивать эффективную систему общественных услуг. Необходимо реформировать модель предоставления общественных услуг за счет усиления участия в ней предприятий частного сектора и сообщества. С начала 1990-х годов многие страны внедрили модель «нового общественного управления», основанную на требованиях сокращения госаппарата, усиления действия рыночных принципов, применения методов бизнес управления в общественных организациях и поощрения частных фирм к предоставлению общественных услуг с целью уменьшить нагрузку на органы власти и т.д. [Osborne 2006: 377-388]. Для удовлетворения растущих и многообразных потребностей населения в услугах необходимо внедрять рыночные механизмы и строить работу органов власти по бизнес образцу в следующих направлениях: 1) делегировать полные полномочия организациям, предоставляющим общественные услуги, обеспечив им права самоуправления в части аппарата, кадров и финансов; 2) расширить полномочия людей, работающих в этой сфере по найму, с целью повысить их творческий энтузиазм; 3) предоставить права покупателям, т.е. гражданам, осуществлять выбор служб сервиса, проводить контроль и оценку качества услуг, также как и их цен. Совершенствовать систему рассмотрения и урегулирования конфликтов. Это поможет создать условия для защиты прав собственности (в том числе решения таких «горячих» проблем Вьетнама, как собственность на землю и интеллектуальная собственность), реализации процедуры банкротства предприятий. Хорошее управление подчеркивает дух уважения закона. Поэтому необходимо обеспечить соблюдение на практике принципа эффективного и независимого судопроизводства. Одновременно следует изменить отношение к суду, рассматривая его как орган не только разбирательства, но и защиты справедливости. Наряду с этим нужно диверсифицировать и расширять услуги юристов, бизнес консультантов, арбитражных судов и др. Преодолеть узкие места в процессе урбанизации посредством создания современной модели городского управления. Такие проблемы, как заторы на дорогах, загрязнение окружающей среды, продовольственная безопасность, в настоящее время сдерживают развитие двух локомотивов экономики - Ханоя и Хошимина. Необходимо планирование для создания такой городской структуры, которая соответствует масштабам и задачам крупных городов, играющих роль технологических центров и центров инноваций. Они должны быть связаны с городами второго уровня, как узлами межотраслевого развития, в единые стоимостные цепочки, и городами третьего уровня, как местами переработки сельхозпродукции, в отраслевые товарные цепочки аграрного сектора. Назрела потребность реализации установок на создание новых моделей городов, таких как «город мечты», «умный город», «зеленый город»[23]. Согласно условиям и собственным возможностям местные власти должны определить приоритетные сферы развития, прежде чем приступить к реализации модели «умного города». При этом необходимо провести тщательную оценку каждого проекта и, исходя из этого, избрать оптимальный. В целях повышения осуществимости проектов «умных городов» государство должно привлечь к участию в них технологические корпорации и компании как внутри страны, так и из-за рубежа. Требуется ускорить работу по созданию особых экономических зон для апробации институциональных реформ в части повышения степени свободы, самоуправления и самоопределения. Необходимо строить модель институтов и управления, реально соответствующих лучшим образцам, имеющим характер образцовых. Это - новый способ действий и мышления местных властей в целях привлечения внешних источников в процессе интеграции. Конкуренция и использование внешних участников путем предоставления им «преимуществ» отражали интеграционное мышление 1980-х гг. Интеграционные подходы XXI века заключаются в конкуренции и привлечении источников, исходя из принципов «превосходства», в том числе превосходства институтов и методов управления. Внедрение специальных механизмов (например, самоуправления и самоопределения в ряде сфер) является лишь начальным условием для создания на местах наилучших институтов управления. Важнейшей же задачей является превращение этих механизмов в образцовые, т.е. получение качественной разницы и преимуществ путем достижения более высокого уровня управления. Вырабатывать промышленную политику с акцентом на укрепление технологический основы и развитие частного сектора экономики. Для ускорения экономического развития страны Восточной Азии, такие как Япония, Южная Корея и Тайвань, осуществили технологический скачок. Они начали с привлечения передовых технологий из развитых стран и их внедрения в сочетании с поэтапным повышением уровня внутреннего научно-технического развития. При этом осуществлялся переход от производства в формате сборки компонентов к его постепенному обновлению и повышению возможностей, развитию высоких технологий. Опыт показывает, что промышленная политика опирается на три основных фактора: 1) создание атмосферы сотрудничества между правительством и частным сектором, а не просто предоставление финансовых льгот. В духе этого принципа правительство должно совместно с частным сектором выявить проблемы, благоприятные возможности и методы решений в целях поощрения инвестиций в развитие приоритетных отраслей и оказания финансовой помощи предпринимателям, имеющим высокий потенциал развития; 2) использование «кнута и пряника», чтобы направлять частный бизнес в сферы, требующие приоритетного развития; 3) соблюдение при этом режима прозрачности и исполнительской дисциплины, расширение возможностей для участия всех причастных сторон. Необходимо оседлать волну технологических стартапов и выработать политику, помогающую частным предпринимателям преодолеть ограничения в плане капитала, трудовых ресурсов, рисков и проч. на пути реализации своих творческих идей и проектов. Нуждается в развитии система финансовой помощи усвоению и внедрению технологий, стимулирования творчества. Государство должно сделать акцент на выработку и совершенствование такой политики, которая бы благоприятствовала учреждению и деятельности венчурных фондов, реализации разнообразных форм государственно-частного партнерства, сочетанию источников финансовой поддержки со стороны государства с частными источниками инвестиций в целях финансирования предпринимателей, открывающих новый бизнес. Нужно повышать качество трудовых ресурсов посредством реформирования системы образования и подготовки кадров, сочетая подготовку кадров с практикой, поощряя культуру открытия бизнеса, уделяя особое внимание профессиональной подготовке и воспитанию талантов. Ближайшей задачей Вьетнама является создание технико-технологических учебных заведений, надежно соединенных с бизнес средой, акцент на подготовку специалистов для отраслей, связанных с ключевыми технологиями формата STEM (естественные науки, технологии, инженерия, математика), роботами, зеленой экономикой, интернетом вещей, созданием искусственного интеллекта, автоматизацией, новыми видами энергии и материалов. Кроме этого, несмотря на большие изменения, которые произошли в минувший период, вьетнамское общество по-прежнему еще не стало обществом предпринимательской культуры и нового бизнеса. Поэтому необходимо поощрять и создавать творческую среду для молодежи со школьной скамьи, помогать ей формировать волю к самостоятельному открытию дела и ориентацию на будущее [Kinh tế thế giới 2017]. Заключение Несмотря на значительные успехи социально-экономического развития, достигнутые более чем за 30 лет обновления, во Вьетнаме все еще не создана адекватная и современная система государственного управления, качество этого управления совершенствуется очень медленно. Для его совершенствования необходимо создать административный аппарат, который работал бы прозрачно и подотчетно общественности, построить эффективную систему общественных служб; усовершенствовать арбитражные и судебные процедуры; преодолеть узкие места процесса урбанизации посредством освоения современных моделей городского управления; ориентировать государственную промышленную политику на усиление технологического базиса и развитии частного сектора в экономике. Решение этих задач станет вкладом в создание благоприятной среды, стимулирующей экономический рост в предстоящий период.

About the authors

Quang Thuan Nguyen

Email: thuang_2000@yahoo.com
DSc, President of Vietnamese Academy of Social Sciences

References

Supplementary files